协警改革政策规定

| 小龙

协警改革政策

一、协警辛酸,缘于身份尴尬

近日有媒体报道了安徽阜阳协警向“黑老大”下跪事件,再一次将协警这个特殊群体、特殊制度推到了舆论的风口浪尖。

2004年9月公安部曾发出通知,要求各地公安机关对聘用的协警、联防队员、治安员队伍进行专项清理,并要求在3年内全部清退。但这道命令似乎并没有彻底解决协警问题,2008年4月30日,公安部又下发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》,要求各地合理确定交通协管员的工资福利和医疗保险,并由地方财政予以保障。而在现实中,协警的工作性质、执法权限、福利待遇与维权途径一直饱受争议。很多协警表示,他们的“工资”(津贴)非常微薄,又要无偿加班,随叫随到,而且劳动关系得不到保障。同时,协警队伍中人员的法律知识与业务素质水平偏低,个别协警以权谋私、违法乱纪,引发社会对协警制度的不满,更有人大代表曾提议取消协警制度。概言之,由于我国没有关于协警制度的法律、法规,协警的功过评说、发展走向,缺乏最公正权威的衡量标准。

目前,由于协警相关立法的缺位,协警的身份界定也是各地做法不一,充满了尴尬。中国人民公安大学孟昭阳教授对记者谈到,辅警、协警是对辅助警力人员的笼统称谓,辅警制度是国外的叫法,在我国如浙江等一些省市的公安机关,建立协警队伍,可以称之为协警制度。但是,我国公安部的正式法律文件中,并无辅警、协警的提法。我国香港地区有辅警制度,但是香港辅警多是义务性行为,辅警人员都有正式工作,出于热心公益事业的目的协助警察执行公务,与我国内地很多城市的协警专职化相比,差异较大。浙江省宁波市公安局北仑分局张应立警官撰文指出,“我国的辅协警类型复杂,从归属上分为社会上的辅协警与公安机关的辅协警。社会上的辅协警又分为基层政府组织的辅协警与企事业单位使用的辅协警。公安机关内部使用的辅协警,分为勤杂类辅协警与执法值勤类辅协警。前者如打字、卫生清洁、门卫、驾驶等,后者如交通辅协警、治安辅协警等。”不同主体使用的辅协警,同一主体在不同岗位上使用的辅协警,其职责、权利等差异较大。同时,协警的劳动保障、社会保障、福利待遇等都处于法律空白状态,协警绝称不上是一份“正常”的工作。

有学者认为人民警察法第三十四条是协警制度的法律依据。孟昭阳教授认为,该条规定是对公民配合警察执行公务的宽泛义务性规定,而不是协警队伍存在的法律依据。我国对协警的直接法律规制,尚属空白。个别省份出台了规制交通协管员的地方性规定,如云南省公安厅1991年8月10日颁布的《聘任公安道路交通协管员暂行办法》。但是总体而言,我国对协警身份地位、工作职责等,缺乏法律规制。

二、比较法视角:国外辅警制度纵览

清华大学法学院余凌云教授指出,辅助警察的出现是国外群众性治安自治传统的一种承袭与发展。例如,英国自古以来就有治安法官从民间任用“特别警察”协助维持治安的制度。目前,英国、法国、澳大利亚、新加坡、南非、摩洛哥和我国的香港、台湾地区都设有完备的辅警制度。以英国为例,政府衡量社会治安状况的重要标准之一是“见警率”,即在公共场所一定范围内可以见到警务人员的数量,“见警率”高则意味着社会治安更有保障。辅警人员也可计算进入“见警率”,大大提高了人们的安全信心。从历史沿革上对比而言,我国协警制度是脱胎于计划经济年代群防群治、全民动员理念下的治安联防组织,进入市场经济时代之后,治安联防队伍不复存在,维持社会治安的警力不足,“见警率”急剧下降,必须建立协警制度进行弥补。因此,我国协警制度对比国外辅警制度,欠缺相关经验,具有先天上的不足。

广义上,国外辅警包括以下六类:1.行使一定警察权的“辅助警察”。如英国的“特别警察”,“特别警察”除了岗上待遇之外,没有薪酬。他们中的多数人都有自己的职业,任期一般为3年。2.其他行政部门有警察权的执法力量。如英国的移民局情报处、关税总署调查处、商务和工业局调查处、国内电信总局安全调查局等。3.一些行业单位的“警察”。在某种行业单位中,设立专属的“警察”。美国的“校园警察”是一个典型。4.私人保安产业。保安公司是公安行业中进人市场的最具代表性的安全服务产业,可弥补地区警力不足。5.私人侦探社。这是一种以调查为主要手段,为顾客提供信息服务的私人企业。在美国,纽约的私人侦探社需要政府的许可和监督,侦探员在实习三年后经过考试才能取得资格,其地位不亚于一般律师。6.民间义务治安组织。在美国许多城市的社区,实施了建立“邻里守护组”的规划,通过这些组织,警察与居民的联系制度化了。余凌云教授说,“安全”大体上分为两类:公共安全与个人安全。警察主要是为了维护公共安全而设立,而在个人安全领域,警察的功能无法满足多种多样的个人安全需求,因此国外辅警制度中各种“辅警服务”应运而生,实际上是用市场机制来解决个人的安全需求,同时也达成维护社会整体公共安全的客观效果。对比而言,我国的个人安全市场机制由公安机关和地方政府主导建设。

吉林大学理论法学研究中心研究员侯学宾谈到,国外辅警制度对我国协警制度建设具有重要借鉴意义,其中最值得借鉴的就是各国辅警都有严格而科学的辅警制度规定,包括:1.辅警制度具有完备的法规体系。2.辅警的录用程序标准科学。一是公民自愿报名;二是具有严格、完备的资格审查和选拔标准;三是经过专业训练,考核合格后方可上岗。3.设有严密的组织结构和职务序列。4.辅警的权力有限、职责明确。辅警一般不拥有国家公务员身份,不具有任何形式的执法权。 5.辅警的待遇及工作时数明确。6.设置充满人文关怀的奖励抚恤制度。以英国为例,辅警因执勤负伤或牺牲,比照警察的有关规定,享受最好的医疗和最高的抚恤。

三、中国协警制度向何处去:义务化或职业化?

就我国协警制度的改革与发展方向而言,协警队伍不应当沦为收容所,不应当将协警队伍当做解决临时工作的廉价岗位,而应当让协警队伍建设制度化、法律化、标准化。余凌云教授指出,我国应尽快出台协警法或相关法律法规,对协警人员遴选程序、协警权限、协警培训、协警薪酬、协警劳动关系等敏感问题进行法律规制,将协警制度进一步完善。余凌云教授说,“我国协警队伍建设,关键是严把人员来源的准入门槛,借鉴国外的辅警经验,选拔高素质的人员进入协警队伍,同时要对协警进行专业培训,配发统一的装备和制服,要与正式警察制服有明显的区别标示。同时,明确协警的权限,他们能干什么,不能干什么,都要有法律明文规定。公安机关与地方政府在雇佣协警人员时,要和被雇佣者签订劳动合同,双方是劳动雇佣关系,应当受到劳动法的保护。可以在立法中明确协警人员向正式警察的转化机制,促使协警队伍更加积极健康地发展。”

对比国外辅协警人员中义务性辅警人员众多的情形,我国也可以开展协警人员义务化模式的探索。余凌云教授谈到,国内志愿者团体很多,志愿者活动也有很深的群众基础,推广义务协警的社会人文环境已经具备。同时义务协警也有助于提高协警队伍的整体素质,吸纳更多具有法律知识、业务素质高的人员进入协警行列。

当然,协警制度的改革与发展,不可避免会对当下的协警从业人员产生影响,政府还要从整体体制配套改革上着手,才能将不符合标准的协警替换下来,又不会导致出现新的社会问题。这种更新换代,对社会治安的长久稳定和长远发展具有不可估量的重要意义。

协警是对辅助性警力人员的笼统称谓,我国的协警类型复杂,从归属上分为社会上的协警与公安机关的协警。社会上的协警又分为基层政府组织的协警与企事业单位使用的协警;公安机关内部使用的协警,分为勤杂类协警与执法值勤类协警,后者如交通协警、治安协警等。

辅警和协警的区别

辅警全称辅助警察(英文普遍称为auxiliary police,英国称为special constabulary,美国称为special police),是协助正规警察,提供额外警力的辅助警察。

辅警,辅警队伍是一支由公安机关直接指挥和管理的队伍,主要用于社会联防巡逻,功能与配备介于现在的保安与正规警察之间,赋予基本的执法权,辅警会配备基本的警械如警棍等,辅警主要来源于本地市民,义务辅警,是市民利用业余时间参与社会治安防控工作;另一种是半专业的辅警,采用合同制的形式使辅警成为一种新的职业。

协警,协警的定位是“辅助”警力,属于专业的群防群治队伍,不具有行政执法权。在机构性质上,虽然协警队伍属于财政补助性事业单位,但它不是一级授权联防队。协警必须在在编民警的带领下开展各项工作。在涉及需依法定职权才能完成的任务时,只能由在编民警完成,协警仅起辅助作用。从法理上讲,协警拥有的只是权利而非权力,此权利与一般公民所享有的没有差别。在执法权限的规定上,协警制度并没有突破联防队(工纠队)的规定。

辅警与协警基本没什么区别,都不是正式工,就是给他们做事的。辅警一般是派出所辅助民警,进行治安联防工作的人员。协警一般是交警中队,协助交警管理交通秩序的协勤人员,你在路上看到的交警大部分都是协警,正式的一般不出来的。

协警有警官证吗

协警是没有上路执法权的,协警只有工作证,没有警官证,因此现在很多车主违法,首先让交警出示证件,若遇到协警,即以对方灭有执法权为由,拒绝执行,这也为执法带来了难度。

在机构性质上,虽然协警队伍属于财政补助性事业单位,但它不是一级授权联防队。协警必须在在编民警的带领下开展各项工作。然而在现实操作中,协警似乎拥有大权,往往可以单打独斗,“独当一面”,直接奔赴工作战线开展工作,一旦发生问题和冲突,协警就被相关部门楸出来顶包责任。

目前协警管理确有许多不规范之处,协警素质参差不齐,成分组成复杂,但这绝不能成为搪塞敷衍事故责任的借口,更不能让协警群体出来为事故 “背黑锅”。既然存在不规范之处,就应加强整改和管理,切实提高工作水平和素养,真正做到专业的群防群治,尽量减少和避免不必要矛盾冲突的出现,构筑和谐稳定的社会环境。

协警没有单独的行政执法权

从《人民警察法》第六条可以看出,协警不能行使人民警察的权力,只能配合、协助警察行使法定的权力,他们本身没有单独的执法权。

协警是由公安局直接领导的据有企业性质,事业管理,实行全员劳动合同制的专业协警队伍。其主要任务是:协助公安机关加强治安防范,加强外来人口和公共复杂 场所、特行行业、重点区域、路段、居民区的整治与管理,预防和减少各类刑事案件,治安案件和灾害事故发生,主动发现、检举、揭发各类犯罪线索,协助公安机 关侦察破案,打击犯罪,抓获现行犯罪分子,推动社区管理和安全文明社区创建工作的发展。

>>>下一页更多精彩“协警具体工作职责”

p副标题e

协警具体工作职责

①在各级公安机关的统一组织和基层民警的带领下,参与"严打"整治斗争集中统一行动,对重点单位、部位、路段、场所等处开展执勤巡逻和安全检查,协助民警盘查守侯,发现违法犯罪人员;

②协助公安机关和民警对辖区内特种行业、公共娱乐服务场所、治安复杂地区进行治安管理和整治;

③协助公安机关和民警开展辖区安全防范、交通安全和法制宣传教育工作;

④协助公安机关和民警负责对外来暂住人口、出租房屋的管理工作;

⑤协助街道办事处、居委会做好社区外来暂住人口的计生、劳务管理及其他相关工作;

⑥协助公安机关和民警做好群众报警求助,参加抢险救灾和重大节庆的保卫工作。

协警的职称分类

在法国,辅助警力主要有两种模式:一种叫辅助警察(police auxiliaire),其前身是法国辅助宪兵(gengarmeires auXilisire)。辅助警察实行现役制,其成员由内政部有关机关根据国家警察的品质和体质条件,从应征入伍的青年中挑选,并需在警察院校接受法律、职业守则以及体能和射击等教育与培训。培训结束以后,他们被分配到巴黎治安总局。城市警察中、动局、边防警察中心局及治安队等机构,进行为期10个月的工作。辅助警察全部着装,制式与国家曾家相同,但没有警衔标志。在权限方面,他们不具有刑事司法和治安行政管理的职权,只是作为一种补充的角色协助国家警察履行各种职能。在职能上,他们主要从事维护道路交通秩序、社区治安管理、公共场所治安巡逻以及在警察局值班或某些技术性的工作;在待遇上,他们按国家警察条令的总体性规定执行;在出路上,对于不能胜任工作的辅助警察,按照不适合服兵役的规定处理。如果在工作期满后仍想继续从事国家警察工作,可以参加招募国家警察的考试。另一种形式的辅助警力是指不占国家警察编制的行政人员、专业技术人员及其他服务人员。为充分发挥所有在编警察的作用,避免因一线职能部门的警察从事可由一般人员完成的事务性工作而无端浪费警力。法国国家警察机构利用合同雇员的方式,招募了近万名办公室雇员在各个机构中从事行政事务性工作。由于警察工作的专业性和特殊性,国家警察部门要求这些辅助人员必须严格遵守有关保密制度。近年来,随着科学技术的广泛应用和办公设备的现代化,国家警察需要大量的专业技术人员参与日常的警务工作。因而,目前法国国家警察中的专业技术人员除部分属于正式编制外,也有从社会上聘用的。

在英国,辅助警力有私人安全公司、特别警察队、文职警察、警察承包制(contracting out)以及公民志愿警察(特别公安员)等。英国特别警察队有26种之多,它们是地方当局雇佣的辅助警察。特别警察队的规模不一,组织各异,但都只对市政当局负责、不受内政部与地方警察署的制约。国防部警察、交通运输警察、伦敦港口警察都属特别警察队。特别警察队具有一定的行政执法权限,在管辖范围内可以处理一些轻微的治安案件,但遇到重大刑事案件时,必须把案件移交给正式警察。文职警察在英国可谓历史悠久,它产生于建警初期。英国大量地增加文职警察源于审计委员会1988年的一项调查。该调查显示:地方警局一方面声称警力不足,一方面又在大量地浪费警力,一般着装警察四分之一的时间从事行政事务性工作,而警长和督察这一级警官平均有40%的工作时间用于琐碎的行政事务。在刑侦部门,情况更为严重。因此,英国内政部在同年下达的106号通告中,建议各管局多录用文职人员从事文陵、行政和技术性工作,以使经过严格正规化培训、拥有执法权的在编警察从繁琐的事务性工作中解脱出来,去从事“真正的警察工作”。内政部认为,这样做既可以节省警方开支,又可将解脱出来的警官充实基层,提高基层的警务效李。出警察承包制是正规警察部门采取合同的形式,雇人来承担原本属于正式警察的工作。他们主要从事社会服务性工作。此外,他们也从事一些警务工作,诸如车辆管理等,但在管理过程中,执法权仍然掌握在正规警察手中。至于特别公安员,则纯属志愿组织。他们没有工资,警察部门为他们提供的也只是“服务补偿”。特别公安员在自然灾害、紧急状态等突发性事件中作为警察的后备队使用。

在我国香港特别行政区,有一支享誉国内外的辅助警察队伍。它成立于1914年,拥有悠久和光辉的历史。香港辅助警察队的工作主要是提供训练有素的后备人员,在应对紧急事故时支援正规警察。香港辅警队由社会各界的志愿人士组成。他们在接受“辅助警察基本训练课程”的培训后,被派往各警区驻守。同时,为保证任务完成,辅警队员每年还需完成“法定效率训练”。另外,香港辅警设有11组辅警警衔,辅警的薪金以小时或天计算。

协警的作用标志

缓解在编警力不足

犯罪态势与社会治安状况决定警力的规模。经验证明,面对来势汹涌的犯罪浪潮时,警力资源就会显得捉襟见肘。为迅速扭转局面,有效提高对犯罪的预防与控制能力,西方国家在增加在编警力的同时,多采取大量增加辅助警力的办法,缓解一线警力不足,同时又使大量在编警察从简单、繁杂的行政事务中解脱出来,从事更为专业化的警务活动,提高了警力资源的效能。

节约行政成本

在西方国家,衡量警察效益有一个重要理论,即“钱财衡量价值论”(value for money)。该理论认为:警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。一般而言,在编警察都具有国家公务员身份,其地位及待遇受公法保护。在国外,正式在编警察的社会地位及待遇都很高,政府部门招募一名警察需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或私法合同的形式雇佣一名辅助警察,则成本相对低廉。英国的特别公安员甚至没有工资,警察部门为他们提供的只是象征性的 “服务补偿”。

标志:协警员没有规定制服,各地都有差异。一般臂章上有协管或协警二字。


95436